국민 건강보호를 위한 국가 대기질 관리 정책수립 체계 마련 연구

Abstract

정부는 미세먼지로부터 국민건강을 보호하기 위해 대기오염물질의 배출량을 감축하여 농도를 관리하는 정책을 마련하여 시행하고 있다. 하지만, 현재 추진 중인 관리대책이 국민 건강보호에 어느 정도 효과적인지, 비용 대비 건강 편익이 높은지에 대한 과학적인 예측․분석은 찾아보기 힘든 것이 사실이다. 본 연구에서는 그간 대기질 관리를 성공적으로 추진한 미국의 대표적인 대기질 관리정책인 실천계획(SIP) 수립체계를 살펴보고, 우리나라 정책 수립체계와 차이가 있는 소요재정 추정, 비용 대비 효과분석 및 건강영향 개선으로 인한 편익 등에 대하여 분석해 보았다. 국민 건강보호라는 우리나라 대기질 관리정책의 최종 목표달성을 위해서는 관측자료, 배출량 등 정확한 기초자료의 확보와 함께 최적화된 방법론에 기초한 시스템적 준비가 필수적이다. 따라서, 본 연구에서는 감축량 산정방법 개발과 대기질 개선효과 예측방법 제안, 소요비용 추정방법 모색, 건강영향 개선효과 및 편익 분석방법 제안 등 각 단계별로 개선 및 보완점을 도출하여 정책수립 체계를 마련하고자 하였다. 이를 위해 ‘미세먼지 관리 종합대책’을 기반으로 기존 2014년 기준 배출량을 2017년으로 변경하여 감축 가능 배출량을 재평가하고, 배출량 감축에 따른 PM2.5 농도개선 효과를 대기질 모델(CMAQ)을 활용하여 추정하였다. 또한, 정책시행에 따른 배출원별 비용/편익 분석을 통해 효과적인 감축 배출원을 분석하였다. 추가로, 미국에서 개발된 BenMAP을 활용하여 PM2.5 농도개선에 따른 건강영향 개선효과를 분석하고, 이를 통해 PM2.5 관리정책 수립 시 비용을 최소화하고 최대한의 PM2.5 농도개선과 건강영향 개선 효과를 거둘 수 있는 정책수립 체계를 세분화하여 제안하였다. 종합대책 시행연도인 2017년 배출량을 대상으로 재산정한 감축량은 기존 2014년을 기준으로 산정한 감축량에 비해 PM2.5는 2,029톤 낮아졌으나, SOx, NOx, VOC는 각각 7,176톤, 81,438톤, 61,396톤 증가하였다. 재산정한 감축량 적용 시 국내 PM2.5 모사 농도는 22.3 ㎍/㎥으로, 종합대책 시행 시 PM2.5 농도를 2.6 ㎍/㎥ 감소시킬 수 있을 것으로 분석되었다. 종합대책의 효과를 비용편익 관점에서 살펴보기 위해 배출원을 발전, 산업, 수송, 생활로 배출원을 구분하고, 각 배출원에 대한 감축 가능량, 감축에 따른 개선효과, 감축 소요비용을 종합적으로 검토하였다. 감축 가능량 기반 배출부문별 비용 대비 편익은 산업부문이 7.19로 감축에 소요된 비용보다 편익이 7배 이상 높아 가장 효과적인 것으로 분석되었으며, 생활(5.63) 〉 수송(1.94) 〉 발전(1.73) 순이었다. PM2.5 농도 1 ㎍/㎥ 개선을 위해 필요한 배출량 감축비용을 분석한 결과도 수송(8.5조원) 〉 발전(7.4조원) 〉 산업(2.4조원) 〉 생활(1.5조원)로 산업 및 생활 부문의 관리가 효과적인 것으로 나타났다. 건강영향 개선 효과를 살펴보면 연간 3,757명의 조기사망자 감소효과를 보였으며, 경기도가 896명으로 그 효과가 가장 큰 것으로 분석되었다. 이를 6년간의 종합대책 기간으로 확장하여 전체 조기사망자수 감소를 추정해보면 13,150명까지 증가하고, 조기사망자 감소로 인한 건강편익은 통계적인간생명가치인(VSL) 23.6억원/명을 적용 시 31.1조원으로 계산된다. 이는 전체 소요비용 대비 2.5배 큰 것으로, 비용 대비 건강편익이 좋은 정책이라 판단할 수 있다. 또한, 이는 질병 발생으로 인한 건강비용의 편익이전은 제외된 것으로, 실제로는 건강영향 개선에 따른 편익은 더 증가할 것으로 예상된다. 다만, 우리나라 전체를 대상으로 수행한 PM2.5 농도변화에 따른 건강영향 연구가 부족하여 미국의 대기오염으로 인한 건강영향 연구결과를 적용한 것은 한계로 생각된다. 이렇게 비용 대비 효과적인 관리정책 수립을 위해서는 과학적인 배출량 및 감축량 산정, 감축 과제별 비용과 편익 분석 등에 대한 체계적인 연구가 필요하다. 기존의 대기질 관리를 위한 9단계의 수립과정을 문제발생 → 피해비용 분석 → 개선목표 설정 → 배출량 산정 → 발생원인 분석 → 감축가능량 평가 → 과제별 비용 평가 → 공편익 분석 → 건강편익 분석 → 과제별 최적화 → 정책시행 → 효과분석인 12단계로 세분화하여 개선ㆍ보완할 것을 제안하였다. 이를 위해 현재 진행 중인 배출량 개선연구와 대기질 모사 체계 구축 연구는 지속적으로 확대되어야 하며, 정책에 소요되는 전체비용을 정확하게 추정할 수 있는 기초연구와 미국의 Clearing House와 같은 배출관리 기술 DB 구축도 필요할 것이다. 대기질 관리 정책수립 목적을 고려해 PM2.5 등 대기오염으로 인한 건강영향과 인간생명가치에 대한 장기간의 연구도 집중적으로 추진할 필요가 있다. 아울러, 정책수립의 적시성 확보를 위해 현재 국가미세먼지정보센터에서 운영중인 CAPSS(대기정책지원시스템)와 NEAS (대기영향예측시스템)를 확장하고, 배출관리 기술 DB, 건강영향평가 도구를 추가하여 수시로 발생하는 정책 수요에도 단시간에 대응할 수 있는 전산 시스템 개발도 시급하다.