호주의 대중국 정책

Abstract

미-중 신냉전 시대가 도래했다. 미 국무장관 폼페이오는 2020년 7월 23일 닉슨 도서관 앞에서 “공산주의자 중국과 자유세계의 미래(Communist China and the free world's future)”라는 제목의 연설을 통해 지난 50년 동안의 미국의 대중국 포용(engagement) 정책이 끝났음을 선언했다. 중국 시진핑 주석은 2020년 10월 23일 6.25 전쟁 70주년 기념 연설에서 미국의 대중국 강경책에 대해 대응하겠다는 강한 의지를 피력했다. 미-중 경쟁의 격화로 기존의 안미경중(安美經中) 전략을 취했던 국가들이 위기에 직면했다. 특히 호주는 미-중 신냉전 상황 속에서 한국과 가장 비슷한 외교적 환경에 놓인 국가이다. 휴 화이트(Hugh White)는 미중 경쟁 상황에서 호주가 스스로 방어할 능력을 구축하자는 독특한 주장을 제기하고 있다. 즉, 중국의 부상으로 아시아 지역에서 미국의 역할이 축소될 것이며, 앞으로 호주는 미국의 지원을 받지 못하는 상황에서 아시아 강대국과의 갈등에 빠질 위협에 대비해야 한다는 것이다. 현재 호주의 경우 인도-태평양 전략(Indo-Pacific Strategy)에 참여하여 미국과의 안보 관계를 강화하고 있다. 그러나 호주는 중국에 대한 대외무역 의존도를 줄일 수 없는 상황이다. 미국이 제공하는 안보 이익을 포기할 수 없는 상황에서, 호주는 중국에 대한 헤징의 정도를 변화시킬 수밖에 없다. 본 연구의 핵심적인 질문은 “호주의 대중국 정책은 무엇인가? 호주의 대중국 헤징정책은 어떻게 변화했는가?”이다. 이러한 핵심 질문에 답하기 위해 본 연구는 1) 국방정책에서 확인할 수 있는 대중국 정책이 무엇인지, 2) 외교정책에서 확인할 수 있는 대중국 정책이 무엇인지, 3) 헤징정책의 틀에서 호주의 대중국 정책은 어떠한 변화를 가졌는지와 같은 세부 질문을 설정하고, 이를 설명하고자 한다. 본 연구는 문제 제기에 대해, 관여정책과 균형정책, 그리고 헤징정책에 대한 논의를 근거로 한다. 청쯔퀵(Cheng-Chwee, Kuik)의 헤징정책 분류는 호주의 대중국 정책이 균형과 편승의 사이에서 어디쯤 위치하는지, 시기별로 어떻게 다른 조합을 가지는지 비교하기 어렵다. 따라서 균형 대 편승의 스펙트럼과 분열성의 개념을 정의하여 호주의 대중국 정책의 분석 틀을 제시한다, 헤징정책이 균형과 편승 중 어디에 위치하는지는 헤징정책 분포의 평균을 통해 측정한다. 또한 헤징정책의 분열성은 헤징정책 분포의 표준편차를 통해 측정한다. 본 연구에서는 국방백서와 외교백서를 중심으로 호주의 대중국 정책을 관여정책, 균형정책, 헤징정책의 틀로 유형화하고 그 변화를 추세를 분석하였다. 국방백서에서는 2가지 변화를 읽을 수 있다. 첫째, 중국에 대한 균형정책이 간접균형에서 직접 균형으로 변화한다. 둘째, 균형정책의 종류도 경성 균형에서 제도균형에 이르기까지 다양해지는 것을 확인할 수 있다. 외교백서에서는 대외환경 인식과, 대외 환경에 대한 호주의 대응, 그리고 주요 국가와의 관계가 제시되어 있다. 외교백서를 헤징정책과 관여정책의 분류에 따라 분석하면 2가지 변화를 읽을 수 있다. 첫째, 중국에 대한 구속적 관여의 정도가 강화된다. 둘째, 관여정책의 영역이 경제, 외교에서 군사, 문화 영역까지 확대된다. 국방백서와 외교백서에서 분석된 호주의 대중국 정책 변화 추세는 모순적이다. 호주는 중국을 견제하면서도, 중국과 더욱 밀접한 관계를 추구하는 대중국 정책을 펼치고 있다. 국방백서에서는 중국의 남중국해 정책을 위협으로 인식하며, 그에 대한 대응책으로 균형정책을 제시했다. 그러나 외교백서에서는 중국이 지역안정에 기여하는 국가가 될 수 있도록 다자무대에서 중국을 지원하고, 중국과 지역 안보 문제를 논의하는 관여정책을 대응책으로 제시했다. 본 연구에서는 호주의 모순적 대중국 정책을 이해하기 위해, 호주-중국 관계를 기술하고, 호주의 대중국 정책을 논의했다. 호주-중국 관계 및 대중국 정책의 기조에 따라 호주의 대중국 정책은 크게 4가지 시기로 분류할 수 있었다. 첫째, 존 하워드(John Howard) 초기(1996~2003)에는 중국이 호주를 신뢰할만한 공급자(reliable supplier)로 인식하도록 경제적 관여정책을 펼쳤다. 이 시기에 호주는 중국을 균형의 대상보다는 세계 경제와 세계질서에 통합되어야하는 국가로 인식했다. 호주는 중국을 견제하는 균형정책을 펼치지는 않았지만, 호주는 아시아 태평양 지역의 안보 불확실성에 대한 균형정책을 펼쳤다. 둘째, 존 하워드 후기(2003~2007)에 호주는 중국과 장기적 관계를 구축하기 위해 긴밀한 관여정책을 펼쳤다. 셋째, 케빈 러드(Kevin Rudd) 시기(2007~2010)에는 중국이 국제사회에 잘 통합할 수 있는 쟁우(诤友, zhengyou)로서 관계 맺기 위해 포괄적 관여정책을 펼쳤다. 그러나 중국의 남중국해 정책을 위협으로 인식하고 간접 균형정책의 일부가 직접 균형정책으로 변화한다. 넷째, 줄리아 길라드(Julia Gillard)시기(2010~2013)에는 중국과 ‘전략적 동반자 관계(Strategic Partnership)’를 구축하기 위한 전략적 관여정책을 펼쳤다. 이 시기에는 중국의 남중국해 정책이 더 큰 위협으로 인식되어, 미국, 일본과 연대하는 직접 균형정책과 다양한 간접 균형정책들이 제시된다. 본 연구에서는 호주의 대중국 정책을 균형 대 편승의 스펙트럼과 분열성 개념에 따라 분석하였다. 하워드 초기, 호주는 중국과의 경제 관계를 시작하고, 아시아 태평양 지역의 안정을 위한 간접 균형정책을 추진한다. 하워드 말기, 호주는 중국과의 경제 관계를 강화하고, 아시아 태평양 지역의 안정을 위해 호주는 중국에 대한 관여를 강화한다. 그러나 균형정책의 변화는 없었기 때문에, 하워드 초기보다 분열적인 대중국 정책으로 변화한다. 러드 시기, 호주는 통합된 대중국 정책을 펼쳤다. 호주는 중국의 남중국해 정책을 반대하면서도, 중국과의 경제적 관계와 구속적 관여를 강화한다. 중립적 성격의 정책들을 많이 추진하면서 중국을 적대하지 않으나, 잘못된 것은 지적하는 쟁우로서의 역할을 수행하고자 했다. 길라드 시기, 호주의 대중국 정책은 극적으로 변화한다. 중국에 대한 균형이 강화되면서도 분열적인 대중국 정책을 펼쳤다. 중국의 남중국해 정책에는 직접 균형정책으로 대응하면서도, 중국에 대한 관여정책도 추진하여 분열적인 모습을 보였다. 길라드는 분열적인 대중국 정책에서 발생할 리스크를 줄이기 위해 호주-중국 관계를 발전시키려 노력했다. 그 결과 호주와 중국과의 마찰을 관리하기 위해 호주-중국 관계 전략적 동반자 관계로 격상시켜 고위급 대화를 정례화하는 제도를 구축했다. 본 연구는 아래와 같은 함의를 가진다. 첫째, 호주의 대중국 정책을 균형 대 편승의 스펙트럼과 분열성의 개념으로 분석할 수 있는 틀을 제시하였다. 둘째, 하워드, 러드, 길라드 시기의 대중국 정책을 분석 틀에 따라 유형화하고, 대중국 정책이 변화하는 시기를 분류하였다. 그리고 대중국 정책의 목표와 정책의 결과의 관련성을 제시했다. 셋째, 중국의 남중국해 정책이 위협으로 인식되더라도 균형과 함께 관여의 요소가 더욱 강화되는 특별한 사례를 확인할 수 있었다. 넷째, 국가의 헤징전략 차원에서 국가의 균형정책은 잠재적 적대국의 공격 의도가 명확하지 않을 경우 간접균형을 채택한다는 점을 확인할 수 있었다. 그러나 상대 국가가 공격의도를 갖지 않았더라도, 국가가 국익에 위협이라 인식할 경우 제한적이지만 간접균형이 직접균형으로 제한될 수 있다는 호주만의 독특한 사례를 확인할 수 있었다. 다섯째, 호주의 대중국 정책을 설명하는 헤징정책의 분포를 기술통계치로 분석하고, 나아가 추론통계가 가능한지 확인하였다. 적은 관측 수 문제로 분석의 신뢰성에는 문제가 있지만, 관측 수가 늘어난 후속 연구에서는 의미있는 결과를 찾을 수 있을 것으로 기대한다. 본 연구는 분류의 정확도와 연구 시기에 대한 한계점을 갖는다. 실질적인 대중국 정책은 더 다양한 변인으로 형성되어, 더 세분화된 정책분류가 필요하다. 그러나 관여정책, 균형정책, 헤징정책에 대한 이론적 연구가 부족하다. 따라서 본 연구의 대중국 정책의 분류의 정확도에는 한계를 갖는다. 이를 보완하기 위해 앞으로 다양한 국가의 사례들로 논증된 세분화 된 관여정책, 균형정책, 헤징정책과 더불어 호주의 대중국 정책에 대한 비교 연구를 해야 할 것이다. 또한 호주의 대중국 정책을 연구하는데 있어 하워드 정권부터 길라드 정권까지를 연구 시기로 설정했다. 따라서 현재 스콧 모리슨(Scott Morrison) 총리가 집권 중인 호주의 대중국 정책을 정확히 설명하는 데는 한계를 갖는다. 이를 보완하기 위해 앞으로 길라드 이후의 호주의 대중국 정책을 연구하여 연구를 지속적으로 발전시켜야 할 것이다. 본 논문에서는 국방백서, 외교백서와 호주 총리의 연설문 자료를 기반으로 했기 때문에, 호주의 대중국 정책에 관련된 사건이 적게 관측되었다. 따라서 국방부, 외교부의 연례보고서 등의 추가 자료를 통해 관측의 수를 높여 후속 연구를 진행할 필요가 있다.