해외직접투자의 국제정치경제: 중국 기업의 대 미국 해외직접투자 증가와 미국 투자정책의 변화

Abstract

이 논문의 연구목적은 미국과 중국 간의 FDI와 이에 관련된 투자정책의 변화를 살펴봄으로써 양국 간의 정치적 갈등을 국제정치학의 시각에서 분석하고 그 원인을 설명하는 것이다. 두 나라는 관계정상화 이후로 우호와 협력의 수준을 계속해서 높여왔지만 2000년대 이후부터는 군사와 정치 및 경제 부문에서 점차 갈등 수준이 높아지고 있다. 이 같은 미국과 중국의 관계 변화는 국제적 상업활동이 국가 간의 상호의존을 심화시켜 평화를 증진시킨다는 국제정치학의 자유주의적 관점과는 상충되는 현상이다. 따라서 미•중 간의 FDI 관계를 국제정치학 이론의 틀 안에서 살펴 본 연구는 다음과 같은 세 가지 효과를 거둘 수 있다: (1)양국 관계의 변화 양상을 살펴 볼 수 있다. (2)양국 관계의 변화를 통하여 향후 국제정치 체제의 변화를 가늠할 수 있다. (3)국제적 상업활동이 국가 간의 평화에 기여한다는 기존의 국제정치적 시각을 제고하는 기회를 가질 수 있다. 연구의 목적을 달성하기 위하여 이 논문에서 사용된 주요 변수는 구조로서의 국제정치경제 체제와 그 구조의 변화, 국가의 경제적 능력, 대외 환경의 변화에 대한 인식, 천연자원, 국제적 분업화이다. 이 논문은 이러한 변수들을 이용하여 FDI가 미국과 중국의 투자정책에 변화를 이끌고 그로 인해 양국의 관계가 변화된 양상을 설명했다. 미국에 대한 중국의 직접투자 사례에서는 FDI의 기술적 ‘파급효과’나 경제성장 효과에 집중했던 기존 연구가 간과한 다음과 같은 특징이 발견된다: (1)투자유치에 집중하던 수동적 입장에서 필요한 부문에 직접 투자를 진행하는 능동적 입장으로의 전환. (2)미국에서 중국으로 일방적인 흐름을 보였던 투자자본 흐름의 비대칭성 감소. (3)천연자원 개발과 첨단기술 분야에 대한 집중적인 투자 진출. 이러한 특징은 경제성장을 목표로 서구 선진국의 MNC로부터 FDI를 유치하기 위한 노력을 기울여온 다른 개발도상국에게는 발전전략을 수립함에 있어 새로운 가능성과 정책적 의미를 부여하는 것이다. 중국 기업들의 미국에 대한 FDI는 2000년대 이후 매우 급속하게 증가했다. 개혁과 개방으로 인한 성공적인 경제발전 성과는 중국 정부가 막대한 규모의 외환보유고를 축적하는 기회를 제공해 주었다. 축적된 외환보유고는 중국 기업들이 기술과 자원을 획득하기 위해 해외 기업들을 매수하는 투자자본으로 재활용되고 있다. 세계적 경제위기로 인한 기업들의 자산가치 하락은 그러한 중국 기업들의 대외 투자활동에 유리한 조건을 마련해 주었다. 중국의 부상과 미국 패권의 상대적 약화는 미국이 중국을 경쟁상대로 인식하게 하는 계기가 되었다. 미국이 중국에 대해 취했던 과거의 너그러운 태도는 점차 강경한 견제의 태도로 변화되고 있는 것이다. 이러한 배경에서 미국은 중국으로부터 유입되는 FDI를 통제하기 위한 제도를 강화하게 되었다. 미국이 중국으로부터 유입되는 FDI를 규제하도록 정책을 강화한 원인은 세 가지로 나누어 설명이 가능하다: (1)미국 내 경쟁기업들의 로비에 의한 결과로 볼 수 있다. (2)무역 불균형 해소와 관련된 미국 정부의 경제적 동기에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. (3)국제무대에서의 패권유지라는 국가 안보를 고려한 결과로 볼 수 있다. 위의 세 가지 설명 중 이 논문은 세 번째 원인에 초점을 맞추었다. 이러한 미국 투자정책의 변화는 중국에 대한 미국의 태도가 달라진 것을 반영한다. 미국이 중국에 대하여 강경한 견제의 입장을 나타내기 시작하면서 양국의 관계에 갈등의 가능성이 증가했다. 2000년대 중반 이후 중국의 FDI에 대한 미국의 투자정책 변화는 양국의 정치적 경쟁관계가 증가한 상황을 반영하는 것이다. FDI와 관련된 양국의 전반적인 경제정책 변화 과정을 살펴보는 과정에서 최근 미•중 간의 갈등에 직접적 계기가 되고 있는 보호주의적 특성이 강화된 현상을 발견할 수 있다. 2007년 미국은 기존의 ‘액슨-플로리오 수정안’(the Exon-Florio Amendment)을 “외국인 투자와 국가안보에 관한 법”(FINSA: Foreign Investment and National Security Act of 2007)으로 확대 및 강화하여 연방정부 차원에서 외국인 투자자금이 국내로 유입되는 것에 대한 통제를 강화했다. 중국은 자국기업의 미국에 대한 투자가 여러 차례 실패로 돌아간 경험과 미국의 FINSA 법안 수정을 중국 자본에 대한 차별 및 무역장벽으로 인식했다. 이에 대한 대응으로 중국도 역시 2011년에 “외국투자자 경내기업 합병 안전심사 제도”(外国投资者并购境内企业安全审查制度)를 마련하고 그와 관련된 몇 가지 법안을 새롭게 제정했다. 이러한 외국인 투자규제 법률 강화 움직임은 양국의 경쟁적 입장이 제도화되고 있다는 사실을 보여준다. 2000년대 이전까지 양국 사이에서 진행되었던 FDI는 전반적으로 미국에서 중국으로 향하는 일방적인 흐름을 보였다. 이러한 자본 흐름의 비대칭성은 중국의 저렴한 노동력과 지대를 활용하여 비용절감을 꾀한 미국 기업들의 이윤추구 동기와 경제발전에 필요한 자본을 충당코자 했던 중국 정부의 발전전략이 맞물린 결과였다. 더구나 미•중 양국 정부는 서로의 관계에서 국가 안보 또는 정치 및 경제적 경쟁 등의 요소를 고려할 동기를 갖지 않았다. 미국에서 중국으로 향하는 FDI가 증가할수록 양국의 우호와 협력도 함께 증진되는 양상을 보인 것이다. 그러나 2000년대 이후 급격하게 증가한 중국 기업의 대미 FDI는 과거 양국 간 자본 흐름의 비대칭성을 빠르게 감소시키고 있다. 또한 중국의 대미 FDI 진출은 단순히 경제적 이익을 추구하는 것 이외에 핵심기술과 주요 천연자원을 확보하려는 중국 정부의 전략적 목표를 내포하고 있다. 해양석유공사와 유노칼, 화웨이와 3콤, 서북비철금속과 퍼스트골드의 인수•합병 협상은 중국으로부터 미국에 유입되는 FDI가 상업적 계산보다는 정치 및 사회적 논리에 근거하여 정부 차원에서 규제되었던 대표적인 사례들이다. 미국과 중국의 관계 변화 양상을 FDI로 설명하려면 우선 중국 기업들의 대미 FDI 증가가 양국 간의 자본흐름과 경제 및 기술적 비대칭성을 감소시키고 있다는 점으로부터 출발한다. 미국은 가장 강력한 경쟁자로 부상한 중국과의 현재 격차를 유지하기 위해 중국 FDI의 유입을 규제하게 되었다. 중국은 그러한 미국의 태도 변화에 반발하고 있다. 이로 인해 현재 양국의 정치적 갈등 가능성이 과거에 비해 훨씬 높아진 상태이며 그 원인은 다음과 같이 설명이 가능하다: (1)양국이 모두 국제무대에서 지도적 지위를 추구하고 있다. (2)양국이 모두 투자정책에서 보호주의적 요소를 강화했다. (3)양국은 첨단기술과 천연자원 개발 분야에서 FDI를 통한 협력의 의지가 낮아졌다. (4)양국의 국력 격차가 좁혀졌다. 이렇게 미•중 관계에 국한하여 정리한 FDI의 영향력을 좀 더 일반적인 국제정치경제학의 영역으로 확장시키면 FDI가 국가 간의 평화적 관계에 기여하는 조건은 무엇인가라는 이론적 문제에 도달한다. FDI를 통한 국제적 분업화의 필요성이 크고 양국 간의 국력차이가 현저하면 FDI가 국가 간의 평화적 관계에 긍정적으로 작용할 수 있다. 하지만 양국 간의 국력 격차가 크지 않고 국제적 분업화의 동기가 낮으면 FDI가 평화적 관계에 기여할 가능성도 낮아진다는 것이 이 논문의 이론적 함의이다.