농지은행제도의 활성화 방안

Abstract

본 연구는 농업여건의 변화와 이에 따른 농지제도의 변화를 제대로 이해하고, 이를 바탕으로 현 농지은행사업의 현황과 문제점, 활성화 방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 농지은행제도가 도입된 배경에는 크게 2가지가 있다. 첫째로는 WTO/DDA 농업 협상 및 한미 FTA 협상 등으로 인한 국내 농업 여건의 급격한 변화이다. 농산물 시장이 개방되면 국내 농산물 가격이 떨어져 농업수익성이 감소하게 되고, 이에 따라 작물 재배 면적의 감소, 휴경지 증가, 농지가격 하락, 농지임대료 하락, 농업경영주의 고령화가 나타나게 된다. 농지가격의 급락은 농지시장의 와해와 자산의 급격한 감소로 이어져 결국 농촌의 붕괴가 가시화될 수 있다는 점이다. 둘째로는 농업여건 변화에 적극 대처하려는 정부의 농지제도 개정에 있다. 정부는 최근 농지가격의 급락을 막기 위한 농지 수요 확대 정책으로 주식회사 형태의 농업법인 인정, 비농민의 출자액 한도 제한 폐지, 부분위탁 허용조건 완화 뿐만 아니라, 상속인이나 이농자의 경우 소유가 불가능한 일정 범위 초과의 상속농지나 이농농지라도 농지은행에 임대하면 임대기간 동안 적법하게 소유할 수 있도록 한 점이다. 현재 추진 중인 농지은행사업의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 불법 임대차에 대한 감시와 위반자에 대한 처벌이 미흡하여 농지임대수탁사업의 활성화에 한계가 있다. 둘째, 비농업인이 농지은행을 통하여 농지를 장기간 임대하다가 이를 매도하는 경우 자경의 요건을 갖추지 못해 양도세가 부과될 뿐만 아니라, 비사업용 토지로 취급되어 60%의 중과세를 면치 못한다는 점이다. 셋째, 경영회생지원을 위한 농지매입사업의 경우, 농지환매가격을 ‘환매 당시’로 평가하도록 하여 문제이다. 넷째, 경영회생지원대상인 부채농가가 농지은행에 농지를 매도하는 경우에도 8년 미만의 자경농지라면 양도세가 부과되고 있어 부채농가를 회생시키려는 제도의 취지에 어긋난다. 다섯째, 농지매입, 비축사업은 아직 시작되지 아니하였으나, 사업을 위한 준비가 부족하다. 여섯째, 농지이용실태에 대한 일제조사가 없어 농지이용상황에 대한 정책 자료가 부족하다. 일곱째, 정부는 농지은행제도를 통하여 농지에 대한 수요를 유발하였으나 실제 농사를 지을 신규창업농 등 경영체 육성 대책은 결여하고 있다. 본 연구는 농지은행사업이 농지은행제도 도입 취지에 적합하면서도 좀더 활성화될 수 있는 방안을 위 문제점과 결부시켜 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 농지이용실태에 관한 일제 조사의 실시 및 불법 농지임대인과 임차인에 대한 단속과 처벌이다. 비농민이 1996년 이후 취득한 농지의 규모와 그 소유자, 농지이용상황(자경, 임대차, 휴경, 재배작물 등), 농지의 특성, 농지이용계획 등을 조사하여 전체적인 농지이용상황을 파악하여 정책 자료로 사용되어야 함은 물론, 불법 임대인에게도 일정기간 계도를 거쳐 농지은행제도를 이용하도록 유도하여야 할 것이다. 일본 농지은행의 경우 무엇보다 농지에 관한 정보를 수집하여 이를 농가에 제공하는 정보 수집 및 제공 기능에 역점을 두고 있는 점은 시사하는 바가 크다. 둘째, 세제 개편이다. ①농지임대수탁사업의 경우 농지소유자가 재촌, 자경하지 않더라도 농지은행에 농지를 8년 이상 임대수탁하여 농사에 이용하도록 한 때는 업무용토지로 간주하여 양도세 중과를 면할 수 있도록 함이 바람직하다. ②경영회생지원을 위한 농지매입사업의 경우 부채농가 중 상당수는 전업농으로서 정부의 지원을 받아 농지를 다량으로 구입하고 시설농업을 하다가 다액의 채무를 져 경영위기를 겪게 되는데 자경한 지 8년이 안 되었다하여 경영회생지원사업의 일환으로 하게 되는 농지매도 행위에 양도세를 부과하는 것은 제도 취지에 맞지 않으므로, 양도세가 면제되는 자경기간을 3-5년 정도로 단축하여야 할 것이다. 셋째, 경영회생지원사업의 취지를 고려하여 부채농가가 매도하였던 농지를 환매하는 경우 그 환매가격 평가시점은 환매시가 아니라 매도시를 기준으로 하되 인플레이션을 고려한 적정이자율을 더하면 될 것이다. 또한 환매대금 납부도 장기간 할부가 가능하게 하고, 환매권 행사기간도 연장하여 부채농가가 매도한 농지를 환매할 수 있도록 유도하여야 한다. 넷째, 현 농지은행제도를 뒷받침할 수 있는 제도의 도입이 필요하다. ①농지신탁제도는 이농, 은퇴 농가, 규모축소 농가들의 농지매도 편의와 전업농의 농지이용집적을 유도하기 위해 농지은행은 농지매도 의향을 갖는 농가로부터 농지매도 목적의 신탁을 받음과 동시에 위탁자인 농가에 농지가격의 70% 상당액을 무이자로 대부하고 농지가 매도되는 시점에 정산하는 방식이다. 위 제도가 도입되면 농지의 유동성이 커져 매도 농가에는 이농과 부채정리에 도움이 되고, 정부의 농지규모화사업 및 농업구조조정에도 도움이 된다. ②농지선매협의제도는 비농민의 농지 취득 조건이 완화되면서 비농민과 농민간에 농지매입을 둘러싼 분쟁이 발생할 수도 있으므로 농지를 매입하려는 자는 사전에 농지은행에 희망 농지에 대한 매입신고를 하게 하여 전업농으로 하여금 우선적으로 농지를 취득시키는 제도이다. 위 제도를 통하여 농업인의 농지 취득에 우선권을 줄 수 있고, 농지가 투기의 목적으로 사용되지 못하게 하는 효과도 있다. ③농지은행에 귀농훈련원을 설치하여 도시청년이나 직장은퇴자에게 소정의 귀농훈련을 제공하고, 수료자에게는 농지은행 소유의 농지나 임대수탁된 농지를 우선적으로 임대하는 등의 신규창업농지원제도가 필요하다. 다섯째, 농지법 부칙 제5조의 점진적인 개정이다. 비농민이 1996년 이전에 취득한 농지는 위 조항에 따라 소유가 적법하게 인정되고, 농업인에 대한 임대차도 인정될 뿐만 아니라, 농지처분명령도 받지 않는다. 따라서 1996년 이전에 농지를 취득한 비농업인은 농지은행제도를 이용할 이유가 없게 되어 농지은행사업의 대상 범위가 현격히 좁아진다. 1996년 이전에 농지를 취득한 자와 이후에 취득한 자를 차별할 정당한 이유가 없고, 위 규정은 단지 농지법 제정 당시 농지를 취득한 비농민의 기득권을 보호하고 관행임대차를 금지할 경우 나타날 부작용을 우려해 나타난 타협의 산물인 바, 이제는 농지은행제도가 정비되어 있으므로 시간을 두고 여론 수렴을 거쳐 국민의 동의 하에 개정이 이루어져야 할 것이다.