초국경환경피해에 대한 국가책임연구

Abstract

오늘날 환경의 보호와 보존은 국내법뿐 아니라 국제법적으로 중요한 문제가 되고 있다. 최근 들어 한 국가 내에서의 경제활동으로 인한 환경오염물질이 국경을 넘어 다른 국가 및 국제공역에 환경피해를 미치는 사고가 빈번하게 발생하고 있다. 과학기술의 발달에 따라 그러한 환경오염피해는 그 규모나 정도에 있어서 중대해지고 있다. 우리나라의 경우에도 중국, 북한, 일본 등과 근접해 있어서 이들 국가로부터 다양한 환경오염피해가 실질적으로 존재하거나, 이러한 국가들로부터 대기, 해양, 하천 등을 통한 환경오염피해의 가능성이 잠재하고 있다고 할 것이다. 초국경환경피해에 관한 국가책임규범을 검토하기에 앞서 ‘초국경환경피해’의 개념을 확정할 필요가 있다. 그러나, 다양한 국제협약 및 국제조약 등은 각각 그러한 문서의 목적에 따라 초국경, 환경, 피해에 대하여 다르게 정의하고 있다. 이 글에서 초국경환경피해라 함은 “한 국가의 관할권의 범주를 벗어나서 가해진, 대기, 물, 토양, 대지, 생물다양성, 기후 및 그 구성요소와 함께 에너지, 소음, 진동, 방사능 등 인간의 건강과 안전에 관한 요건으로서 인간 삶의 조건에 해당하는 문화지 및 문화적 구조물을 포함한 일체의 상태에 무해한 정도를 초과하는 양이나 농도의 유독 및 기타 물질의 배출과 열의 방출로 자연적으로 돌이킬 수 없는 심각한 피해가 가해지는 것 또는 인간의 쾌적함을 저해하거나 방해하는 수준의 피해를 의미한다. 국가책임규범은 국가가 국제위법행위를 함으로 인하여 부담하여야하는 법적 비난으로서 국제책임을 말한다. 국가책임은 각 국가들에게 의무지어지는 1차 규범과 그러한 1차 규범의 위반에 대하여 의무지어지는 2차 규범으로 나눌 수 있다. 이러한 1차 규범과 2차 규범은 일반적으로 국제법의 연원에서 찾을 수 있다. 여기서는 국제사법재판소규정 제38조 1항에서 규정하고 있는 조약, 국제관습과 실질적 연원으로서 소프트로를 검토한다. 먼저, 조약의 경우, 많은 환경협약들이 1차 규범만을 규정하는 경우가 많아 각 조약의 목적 및 의무에 관한 규정들을 통하여 의무의 위반을 확인하기는 어느 연원보다 수월할 수 있지만, 지금까지 체결된 많은 조약들은 2차 규범을 규정하지 않았다는 문제점을 지적할 수 있다. 그러나, 이러한 경우에도 1차 규범의 위반에 따른 의무, 즉 2차 규범으로 책임이 배제되지 않는다는 것은 국제관습법으로 확립되었다고 할 수 있다. 국제관습법상 초국경환경피해의 금지는 1차 규범으로서 스톡홀름선언 원칙 21과 리우선언 원칙 2에서 규정한 이후 다양한 국제문서, 그리고 상설국제재판소, 중재재판소의 결정에서 법의 일반원칙으로 수락되고 있다. 그러나 초국경환경피해의 금지 원칙은 모든 초국경환경피해가 금지되거나 불법이 아니라는 국가관행을 고려할 때 국가가 경제활동으로 인해 자국의 영토 이외의 환경에 피해가 발생할 것을 방지할 책임 즉, 그러한 피해를 방지해야할 주의의무를 다할 책임으로 해석되고 있으며 주의의무를 다한 경우에는 책임이 없다는 것으로 이해되고 있다. 이러한 주의의무의 내용은 국경을 넘어갈 수 있는 잠재적 행위의 위험에 대한 평가, 그러한 영향을 받을 국가에 대한 통지, 관련국가와 협의로서 즉, 환경영향평가를 해야 할 의무로 이해할 수 있다. 또한 국제관습법상 국가책임의 2차 규범은 1차 규범, 즉 의무를 충족시키지 않았을 경우에 배상할 의무라고 할 수 있지만 그 구체적 내용은 아직 많은 논란을 갖고 있다. 초국경환경피해에 관한 국가책임규범의 발전에 있어서 최근 국제법위원회가 연구해온 국가책임규정초안들은 소프트로로서 조약 또는 국제관습법에 많은 영향을 끼치고 있다. 국제법위원회의 국가책임규정초안 중 2001년 국제위법행위에 대한 국가책임규정초안은 국가책임의 요건으로서 국가의 행위, 국제법상 의무위반, 피해와 의무위반 행위 간의 인과관계의 존재를 규정하고 있다. 여기서 국가의 행위는 입법부, 행정부 등 국가기관의 행위 뿐 아니라, 사인의 행위이더라도 입법 및 행정을 통하여 피해의 발생을 상당한 주의를 가지고 방지하지 않았거나 국내적 구제를 부여하지 않은 경우를 포함한다. 초국경환경피해 예방규정초안은 국제법상 금지되지 않은 행위에 의해서도 초국경환경피해가 발생할 수 있음을 전제로 하는데 그 핵심은 초국경환경피해의 예방과 협력이라고 정리할 수 있다. 이 초안은 예방과 협력을 1차 규범으로 이해할 수 있는데, 예방은 사전주의원칙 즉, 환경영향평가를 할 의무, 협력은 심각한 환경피해 가능성을 관련국에 통지하고 협력할 의무로 이해할 수 있다. 그러나 환경영향평가가 절차법적 성격을 갖는다는 점 그리고 그 시행주체가 오염원인국이라는 것은 국가책임에 관한 한계라고 할 수 있을 것이다. 초국경환경피해 손실분배 가원칙은 국가가 국제법에 의해 금지되지 않은 유해한 행위로부터 초국경피해의 예방 관련 의무를 준수하였음에도 초국경환경피해가 발생할 수 있음을 인식하고 그러한 사고의 결과로 심각한 피해나 손실을 입은 자연인이나 국가를 포함한 법인에 적절하고 효과적인 조치로 신속하고 적절한 보상을 받을 수 있도록 보장하야여 함을 강조하고 있다. 이는 무과실책임에 대한 1차 규범을 정리한 초국경환경피해 예방규정초안의 후속논의로서 국가책임의 원칙에 대한 특별법으로서 무과실책임을 인정한 경우 적용되는 2차 규범으로 이해할 수 있을 것이다. 이러한 국가책임규범은 국제사법재판소 및 중재재판소 그리고 국가 관행에 있어서 한계를 드러내고 있다. 의무의 위반, 즉, 조약이나 국제관습법상 1차 규범을 필요로 하고 있어 그러한 규범이 존재하지 않는 경우 국가책임 자체가 성립할 수 없는 한계가 있 다. 또한 분권적 구조를 갖는 국제공동체의 특성상 국가들은 주권의 제한에 소극적일 수 밖에 없고 국가책임은 자칫 외교문제 등으로 비화되면서 국가간 갈등 및 마찰을 야기하고 심화시킬 수 있다. 이런 상황은 체르노빌 사건에서와 같이 국가책임규범을 묻는다는 것이 쉽지 않은 일이며, 국가책임은 국가들에게 부담스러운 주제일 수 있다는 것을 보여준다. 한편, 초국경환경피해의 국가책임 규범의 한계는 환경 및 환경오염의 특성에서 기인하는 한계도 있다. 즉, 초국경환경피해가 발생한 경우 행위와 피해 사이의 인과관계를 규명하기가 쉽지 않고, 그러한 오염행위 이후 피해의 발견에도 오랜시간과 비용이 요구되는 것도 인과관계의 입증을 어렵게 한다. Trail Smelter 사건 등에서와 같이 “손해가 명백하고 확실한 증거에 의하여 입증될 것”을 요구하는 경우 이를 충족하는 것도 어렵다고 할 수 있다. 게다가 무슨 피해가 오염의 직접적 결과인지 결정하는 것이 어렵고 그 결과 구체적인 경우 무엇이 회복될 수 있는 피해를 구성하는지 판단이 어렵다. 피해액 산정과 관련해서도 국제적으로 확립된 기준, 관행이 확립되어 있지 않기 때문에 피해액 산정은 국가책임 문제에서 가장 어려운 문제 중의 하나이다. 국가책임은 일도양단식의 해결을 강요할 수 있는데, 이러한 접근 방법은 최근 국제환경법의 이행준수체제와 관련해서도 최선이라고 할 수는 없다. 그러나 이러한 문제점이 있다고 해서 국가책임을 포기하여야 한다는 것은 아니다. 물론 국가책임은 환경분쟁의 최후 수단으로 활용될 수 있을 것이다. 이러한 점을 고려하면서 초국경환경피해를 예방하고 그러한 분쟁의 발생시에 평화로운 해결방안으로서 환경협약의 체결을 제안한다. 환경협약을 체결하는 절차에서는 물론, 대다수의 환경협약의 체결 과정에서와 같이, 처음에는 그 협약이 다루고자 하는 환경문제에 대한 의식의 공유단계, 환경문제의 해결을 위한 공동의 노력이 필요함을 인식하는 단계, 공동노력의 일환으로 환경문제의 객관적 정보를 수집하고 공유하는 단계, 해당 정보에 기인하여 오염원에 대한 대응방안 연구단계, 대응방안과 각 국이 수행하여야 할 의무를 논의하는 단계로 구분하고 각 단계에서는 의무사항 등에 대하여 소프트로 문서를 채택하고, 구체적 의무를 법제화와 그 이행 및 준수를 감독하고 분쟁의 발생시 준사법적 기능을 담당할 수 있는 제도의 설치를 위한 구속력있는 협약 체결의 단계 등의 단계적 접근 방법이 필요할 것이다. 마지막으로 우리나라의 관련 사안으로서 중국과의 환경협약 그리고 북한과의 임진강공동관리에 관한 남북합의서의 채택을 제안한다. 이러한 환경협약 및 임진강공동관리에 관한 남북합의서에는 환경피해를 방지할 수 있는 책임을 명문화하되, 환경오염피해가 발생하기 전에 예방적인 규제 및 협력의 원칙을 의무화하고 상호 부정적 여향을 미칠 수 있는 계획조치에 대한 통지의무, 그리고 이와 관련한 자료 및 정보의 제공과 정기적인 교환의무를 구체적으로 설정하고, 환경보호 및 보존과 관련된 기술의 지원 등 구체적 협력방안도 포함되어야 할 것이다. 또한 공동관리위원회를 설치하여 이러한 의무의 이행 및 준수를 관리하고 분쟁해결방안으로 준사법적기능을 부여하는 것도 고려되어야 한다.