공공부문 성과지표 체계에 대한 상위평가

Abstract

1970년대 후반 신자유주의의 등장과 함께 각국 정부는 작은 정부를 축으로 하는 정부개혁을 지향하였다. 이러한 흐름은 1990년대 후반부터 OECD국가 등을 중심으로 성과중심의 관리체계가 구축되는데 영향을 주었다. 우리나라도 예외는 아니어서 1999년 성과주의 예산제도를 시범적으로 도입한 이래, 2003년도에는 본격적으로 도입하였다. 그리고 2006년에는「정부업무평가기본법」을 제정하여 명실 공히 자체평가가 우리나라 평가제도의 기반으로 자리매김하는 큰 변화가 있었다. 그러나 경쟁과 순위를 중시하는 사회분위기상 중앙행정기관들은 자체평가제도 하에서 평가역량을 강화하기보다는 매해 상위의 종합평정점수를 얻는데 더 많은 관심을 기울이고 있는 실정이다. 2006년도 자체평가결과를 살펴보면, 대부분 기관들이 성과지표의 목표치를 100% 이상 달성하고 거의 모든 부처의 종합평점이 90점 이상인 것으로 보고되었다. 이는 현행 자체평가제도가의 실효성에 의문을 품게 하는 단초가 되었다. 본 연구에서는 우리나라 자체평가제도를 개관하고, 자체평가의 핵심이라고 할 수 있는 성과지표를 중심으로 현재 중앙행정기관의 자체평가가 적합하게 수행되고 있는지에 대해 실증분석하고자 한다. 자체평가제도에 관한 선행연구들은 주로 ‘어떻게 평가할 것인가’에 관심을 가져왔다. 그래서 평가조직 및 인력, 예산 등 평가의 하드웨어적인 요소에서 지금의 자체평가제도의 문제점을 지적하는 연구들이 많았다. 반면에 본 연구는 ‘무엇을 평가할 것인가’에 초점을 맞추고 있다는 점에서 선행연구들과 구별된다. 구체적으로 본 연구는 성과지표가 갖춰야할 바람직한 특성을 도출하고, 실제 중앙행정기관에서 활용되고 있는 성과지표들이 여기에 얼마나 부합하고 있는지 분석하며, 나아가 지표달성도가 상이한 중앙행정기관들의 성과지표체계 간에 유의미한 차이가 있는지 실증할 것이다. 본 연구는 성과지표에 대한 체계적인 분석을 위해 성과지표의 바람직한 특성에 관한 선행연구들을 종합하여 타당성, 적절성, 통제성, 명확성, 검증가능성이라는 5가지 특성으로 추려냈다. 그리고 이 중에서 개념이 포괄적인 타당성과 명확성을 각각 2개씩 구분하여 총 7개의 평가기준을 마련하였다. (1) 타당성Ⅰ: 성과지표가 성과목표와 연계되어 있는가? (2) 타당성Ⅱ: 성과지표가 최종결과에 해당하는가? (3) 적절성: 성과지표는 성과달성을 위한 기관의 노력을 반영하고 있는가? (4) 통제성: 성과지표가 타 기관의 협조, 국내외 상황의 영향을 크게 받지 않는가? (5) 명확성Ⅰ: 목표치의 설정근거가 명확한가? (6) 명확성Ⅱ: 목표치가 과소 혹은 과대 설정되지 않았는가? (7) 검증가능성: 성과지표가 정확하게 측정되었는지를 검증할 수 있는가? 이를 근거로 중앙행정기관의 자체평가보고서에 활용된 성과지표들을 상위평가하였다. 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 성과지표체계가 목표달성도에 미치는 영향은 대다수가 유의미하게 나타났다. 유의수준 5%에서 타당성Ⅰ과 목표달성도의 관계만이 유의미하지 않다고 판명되었다. 구체적으로 투입지표이고, 적절성과 통제성이 높으며, 명확성ⅠㆍⅡ가 낮고, 비계량지표 및 계량B지표(연성지표)인 성과지표를 선정ㆍ측정하면, 목표달성도가 높을 가능성이 있는 것으로 밝혀졌다. 둘째, 중앙행정기관들 간에 성과지표체계의 차이가 일부 유의미하게 나타나고 있음을 실증하였다. 유의수준 5%에서 여성가족부, 건설교통부, 통일부 간에 타당성Ⅰ과 적절성의 차이는 유의미하지 않은 것으로 판명되었다. 구체적으로 여성가족부는 투입지표, 적절성이 높은 성과지표, 계량A지표(경성지표)가 많았던 반면에 통일부는 명확성ⅠㆍⅡ이 높은 성과지표가 많은 것으로 나타났다. 이를 최종 종합해보면, 여성가족부는 목표달성도와 정(+)의 상관관계를, 통일부는 부(-)의 상관관계를 가진 특성을 보유하고 있는 성과지표가 많았다. 그리고 실제로 여성가족부가 통일부에 비해 당초 계획한 목표를 달성한 성과지표의 비율이 높았다. 따라서 중앙행정기관-성과지표체계-성과의 목표달성도 간에는 유의미한 관계가 있다고 볼 수 있다. 이와 같은 연구결과에도 불구하고 본 연구는 다음과 같은 한계를 내포하고 있다. 첫째, 연구대상의 수가 적어서 연구결과를 일반화하기 어렵다. 둘째, 성과지표의 바람직한 특성의 7가지 평가기준이 보다 정교하게 개선될 여지가 남아있다. 셋째. 실증분석결과를 토대로 우리나라 자체평가제도가 내실있게 운영되기 위한 구체적인 처방 및 발전방안을 제시하지 못하였다. 이는 향후 연구를 통해 보완될 필요가 있다.