주민조례청구제도의 성공요인 연구

Abstract

1991년 도입된 지방자치 제도는 지방정치의 민주화를 위한 기폭제를 제공하였다. 이후 대의제의 한계를 보완하고 주민들의 직접적인 참여를 보장하기 위한 노력이 지속되고 있다. 2000년 도입된 주민조례청구제도는 주민의 요구를 반영하여 조례를 제정하는 제도적 장치로서 큰 의미를 가진다. 이 논문은 주민조례청구제도의 현황을 살펴보고 사례분석을 통해 성공요인을 분석함으로써 주민조례청구제도의 유효성 제고를 위한 조건을 탐색하였다. 이 논문의 사례분석 대상은 성남시립병원설립 조례이다. 정책문제는 2003년 7월 인하ㆍ성남병원의 폐업으로 시작되었다. 인하노조에서 시작된 문제해결 노력은 시민단체의 적극적인 참여를 통해 성남 구시가지의 범시민운동으로 확산되었다. 성남시립병원설립 조례안은 2년 9개월에 걸쳐 2회의 주민조례청구와 1회의 시의원 조례발의 끝에 2006년 3월 16일 통과되었다. 이 논문에서는 주민조례청구의 성공요인을 규명하기 위해 성남시립병원설립 조례의 정책결정과정을 3기로 나누어 Zahariadis(2003)의 모형을 수정·적용하여 분석하였으며, 그 결과는 다음과 같다. 첫째, 문제의 흐름에서는 성남시의 입장변화를 들 수 있다. 성남시는 1,2기 동안 성남 구시가지의 문제를 의료불편이라 정의하였다. 그러나 3기에 이르러서 성남 구시가지의 문제를 의료공백으로 인식하려는 움직임을 보였다. 둘째, 정치의 흐름에서는 소관 상임위원회의 변화와 선거를 들 수 있다. 1기와 3기에서는 사회복지위원회가 소관 상임위원회였으나 2기에는 자치행정위원회가 상임위원회였다. 사회복지위원회는 자치행정위원회에 비해 시립병원 설립을 찬성하는 열린우리당, 민주노동당, 민주당 의원들이 많다. 따라서 3기에 상임위원회의 변화는 주민발의 조례안이 상임위를 통과하는데 도움을 주었다. 그리고 2006년 5월 실시 예정인 지방선거는 시의원과 시장이 찬성 입장으로 돌아서는 데 영향을 끼쳤을 것으로 판단된다. 셋째, 정책의 흐름에서는 대학병원 유치사업자인 가천학원의 유치 포기를 들 수 있다. 그리고 정부의 공공의료 확대 지원 정책 또한 시립병원의 대안에 대한 참여자들의 찬성을 이끌어낼 수 있었다. 넷째, 정책기업가는 시민단체 및 시ㆍ도의원, 국회의원 및 시민들의 참여를 이끌어내면서 운동을 주도하였다. 특히, 주민조례청구운동을 시작하면서 정책의 창을 열었고 성남시를 압박하기 위한 다양한 전략을 사용하였다. 결론적으로 주민조례청구가 성공하기 위해서는 문제의 인식차를 좁히고 대안의 가치타당성과 실행가능성을 이해시키기 위해 정책기업가가 다양한 전략을 사용하여 시민, 시의원과 시장을 설득하여야 한다. 그리고 시의원 및 시장의 조례안에 대한 반대를 약화시킬 수 있는 정치의 흐름이 필요하다. 특히 선거가 임박한 상황에서 주민조례청구를 통해 정책의 창이 열릴 때, 주민들이 청원한 조례가 통과될 가능성이 높다는 사실을 발견하였다.